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El 27 de abril de 2006 la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión aprobó un proyecto de reforma constitucional que, de continuar hasta el final con el procedimiento normal, vendría a modificar el esquema competencial del federalismo mexicano en diversos rubros. Uno de los rubros que forman parte de esta redefinición competencial del federalismo mexicano es el relativo a las facultades relacionadas con los vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional.
La reforma implica cambios en numerosas materias, no sólo en la mencionada en el párrafo anterior. Esto puede advertirse en el dictamen aprobado por la Cámara de Senadores y enviado a la Cámara de Diputados. A continuación esbozaremos algunas reflexiones en torno a la competencia que se reconoce a las entidades federativas para concurrir a la regulación de la materia mencionada.

El federalismo es una forma de organización estatal peculiar en la que coexisten diversos niveles de gobierno que se distribuyen los ámbitos competenciales. El modelo federal tradicional es el que aparece en los Estados Unidos de América a finales del siglo XVIII, con la expedición de la Constitución de aquel país, en 1787, que define ámbitos de competencia para el ente federal y para los estados federados.
En nuestro país, los antecedentes del modelo federal aparecen en la Constitución de 1824. Luego de diferentes intentos por centralizar el gobierno del país, el Acta de Reformas de 1847 y la Constitución de 1857 establecerán en forma definitiva el carácter federal de la nación mexicana, mismo que será refrendado en la Constitución de 1917.
Conforme al modelo federal mexicano, los diferentes niveles de gobierno corresponden a los gobiernos federal y locales. En un mismo territorio, siguiendo la estructura administrativa y normativa coexisten al menos tres tipos de normas: federales, estatales y municipales. Hay, por supuesto, también tres tipos de autoridades, sin que una de ellas invada la esfera de actuación de las otras (de darse el caso, puede plantearse una controversia constitucional que defina en forma general los límites de las autoridades involucradas), a menos que se trate de ámbitos en los que puedan coincidir, siguiendo lineamientos generales (casi siempre previstos con antelación).

En la actualidad la distribución competencial del Estado mexicano se define por los límites establecidos en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya regla general, contenida en el artículo 124 señala: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.
Tratándose del rubro de patrimonio cultural, la propia Constitución define como facultad del Congreso, en el artículo 73, fracción XXV: “Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República” [la cursiva es nuestra].
Esta facultad del Congreso de la Unión se incluye en la Constitución federal a partir de 1966, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de enero (en vigor a los cinco días de su publicación). Esta exclusividad otorgada constitucionalmente vino a refrendar la creación en febrero de 1939 del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH). Esta institución aparece con la finalidad de desempeñar las funciones de exploración de zonas arqueológicas, vigilancia, resguardo, investigación y preservación del patrimonio histórico cultural de México. Desde su fundación aparece adscrito a la Secretaría de Educación Pública.
Diversas controversias se han planteado a partir de la funciones desempeñadas por el INAH, especialmente por la pretensión de estados y municipios para asumirlas. Sin embargo, de manera inalterable se ha mantenido como una responsabilidad de naturaleza federal lo relativo a la conservación del patrimonio cultural, no de los habitantes de un estado en particular sino de los mexicanos todos, y si se apresura, patrimonio cultural de la humanidad en muchos casos.

De acuerdo con Julio César Olivé Negrete la cultura comprende todas las manifestaciones de la actividad humana, desde la producción material, del pensamiento y de la vida social. Entre las manifestaciones de la actividad humana se encuentran los instrumentos de trabajo, los utensilios, los vestidos y los adornos, las casas y los edificios, ya sean civiles y/o religiosos; las ideas, las instituciones, las costumbres, las tradiciones, las creencias y los valores, en suma, integran la parte intangible de la cultura. Unas y otras, según este autor, al ser medios para la satisfacción de las necesidades humanas, individuales y colectivas, físicas o espirituales, se constituyen en bienes de la cultura.
Por supuesto, la definición de cultura ha sido una de las más arduas búsquedas de la teoría social desde el siglo XIX. Sin embargo, podemos partir de esta definición preliminar para intentar acercarnos al concepto que da título a esta breve reflexión: el patrimonio cultural.
Siguiendo a Norka López Zamarripa, puede afirmarse que la noción de patrimonio cultural, desde la perspectiva normativa actual “es un conjunto de bienes en los que se encuentra objetivada una parte de la totalidad de la vida humana y que por su valor excepcional han ameritado un cuerpo normativo que simplemente resguardan y aseguran su conservación, estudio y difusión”.
Es evidente que el patrimonio cultural muchas veces se relaciona con el conjunto de monumentos históricos o artísticos, sin embargo, de la definición utilizada en el párrafo anterior se hace evidente que no sólo es eso, sino que va más allá e implica “la totalidad dinámica y viva de la creación del hombre”, como se expresara en la reunión sobre políticas culturales, organizada por la UNESCO en México, en agosto de 1982.
Esta amplitud material da cuenta de la necesidad de que desde la perspectiva normativa y administrativa se pueda contar con una institución que pueda gestionar y administrar de manera adecuada las políticas culturales en tal rubro, cuya trascendencia va más allá de lo municipal y de lo estatal, al referirse a lo que debe considerarse como patrimonio de todos los mexicanos e incluso de la humanidad.
Por ello, la discusión sobre la posibilidad de que un nuevo esquema de organización competencial venga a transferir funciones relacionadas con el patrimonio cultural a los estados no deja de llamar la atención de los estudiosos de la cultura y de todos los interesados en la preservación, estudio y enriquecimiento del rico patrimonio cultural con que cuenta México.

En el modelo puro se da un equilibrio en la suma de competencias atribuidas al ente federal y las atribuidas a los entes federados, de manera que no se observa la preeminencia de uno sobre los demás. Lo cual no ocurre en el caso mexicano. ¿Qué tiene de malo el federalismo mexicano?
El sistema federal mexicano es producto de una dinámica social y política que exigió un férreo control desde el centro hacia la periferia, lo que originó que poco a poco la Federación se arrogara facultades que estaban en principio reservadas por los estados.
Desde hace algunos años diversas voces, desde la academia y la política, han exigido un nuevo diseño competencial que fortalezca el régimen federal mexicano y cierren el capítulo de un federalismo centralizante que disminuyó facultades de los estados en beneficio del nivel federal.
La reforma constitucional que se comenta, como muchas otras propuestas, busca una nueva distribución competencial que recupera numerosos rubros que se había arrogado la Federación en detrimento de los entes federados.

La reforma que se discutió y aprobó en el Senado resulta loable si se mira desde una perspectiva general, porque atiende variados reclamos en la búsqueda de un federalismo en el cual los estados resulten fortalecidos. Sin embargo, en el detalle la propuesta presenta serias deficiencias, especialmente en el ámbito relativo al patrimonio cultural.
En el dictamen presentado el texto del artículo 124 constitucional quedaría de la forma siguiente:

Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
La Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, concurren en el ejercicio de las facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda, seguridad pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones y transportes, turismo, protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal, derechos de autor, ejercicio de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.
En estas materias corresponde al Congreso de la Unión expedir leyes generales que establezcan las bases de coordinación para la participación en su ejercicio de los tres órdenes de gobierno.
En materias coincidentes que no sean exclusivas de la Federación, ni reservadas a los Estados, ni concurrentes para los órdenes de gobierno, cada uno de ellos podrá expedir, en su ámbito de competencia, la legislación que considere pertinente.
Los Estados y Municipios, para el ejercicio de sus facultades reservadas o concurrentes podrán, previa aprobación de sus legislaturas locales, convenir con la Federación modalidades de colaboración en los términos que fijen las leyes respectivas.
En ningún caso las entidades federativas que se coordinen podrán ceder o suspender en su totalidad o de modo definitivo el ejercicio de sus potestades tributarias.
Las entidades federativas participarán a sus municipios, de los ingresos que por concepto de contribuciones establezcan sus órganos legislativos, en los términos de las leyes respectivas. [Las cursivas son nuestras]

El primer párrafo queda igual, pero se agregan seis párrafos, entre ellos el relativo a la concurrencia entre Federación, entidades federativas y municipios, en el ejercicio de las facultades que se deriven de la materia relativa a los vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional.
Con la nueva redacción la fracción XXV del artículo 73 quedaría de la forma siguiente:

[El Congreso tiene facultad:] Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.

Son numerosas las consecuencias que se derivan de la reforma, pero nos referiremos únicamente a las derivadas de este cambio competencial relativo al patrimonio cultural.

La aprobación por parte de la Cámara de Diputados y luego por la mayoría de las legislaturas locales del proyectado cambio competencial sobre el patrimonio cultural en México tendría diversas consecuencias de las cuales nos ocupamos sucintamente:
Dispersión normativa. En primer término, la reforma daría lugar a una amplia dispersión normativa pues tendríamos legislación federal o general más las correspondientes legislaciones locales, además de que existiría la posibilidad de una amplia labor interpretativa por los tribunales federales y locales que permitiría contar con una amplia jurisprudencia federal y local en materia de de patrimonio cultural.
Esta dispersión legislativa tendría como característica la diversidad de disposiciones para regular una misma materia, y la posibilidad de que en cada sistema jurídico local pudieran darse diversas consecuencias jurídicas cuando se regulen casos similares. Por ejemplo, mientras en un estado puede darse un endurecimiento para la protección de los bienes inmuebles, en otras entidades puede presentarse una flexibilización de la legislación correspondiente.
Lo anterior parece una consecuencia lógica de aquellos factores cambiantes y complejos que dan cuerpo a la idea de patrimonio nacional a que se refiere Enrique Florescano, especialmente al señalar: “Cada época rescata de manera distinta su pasado y realiza una selección de los bienes que posee, en un proceso continuo de identificación del patrimonio y de reconocimiento contemporáneo de los valores del pasado. […] La selección y el rescate de los bienes patrimoniales se realiza de acuerdo con los particulares valores de los grupos sociales dominantes, que por fuerza resultan restrictivos y exclusivos”.
Desigual protección del patrimonio cultural. Si bien el en ámbito normativo encontramos ya una consecuencia indeseable, cual es la dispersión que sufrirá el ordenamiento dedicado al patrimonio cultural de todos los mexicanos, en el ámbito administrativo también encontramos una consecuencia no deseada que repercutirá negativamente en la conservación, estudio y enriquecimiento del patrimonio cultural.
En efecto, a tenor de las ideas de Florescano, la atención que pueda darse en el ámbito administrativo (tanto a nivel estatal como municipal) a la protección del patrimonio cultural tendrá que ver con “los particulares valores de los grupos sociales dominantes”. Es decir, que puede darse además de una desatención legislativa un olvido administrativo, sea porque se carece de los recursos humanos, de recursos económicos y de infraestructura o sea porque hay una decisión de no invertir en tal rubro competencial. Ello sin contar las asimetrías presupuestales presentes tanto en las entidades federativas como en los municipios.
Protección penal del patrimonio cultural. Otro aspecto relevante en las consecuencias derivadas de la probable modificación constitucional es la diversificación de los tipos penales, pues deberán ser los estados los encargados de legislar sobre aquellas conductas que se consideren atentan contra lo que en cada sistema jurídico se ha definido y protegido como patrimonio cultural.
Ello implica también la definición de una institución que, como acontece con el INAH, sea la encargada de la conservación, estudio y difusión del patrimonio cultural y pueda actuar como coadyuvante de las fiscalías locales llegado el caso de denuncias por conductas que atenten contra el patrimonio cultural.
Los profesionales de la cultura. Por otra parte, en el rubro de recursos humanos, la concurrencia competencial exigirá un mayor número de profesionistas vinculados con la cultura y patrimonio cultural, y, por ende, su definición, conservación, gestión, investigación y acrecentamiento. Ello sin contar con los peritos que participen en los procesos penales, por citar sólo algunos casos.
Como puede advertirse las consecuencias que se derivan de la probable reforma constitucional son varias y en muchos casos pueden llevar al descuido e incluso destrucción o pérdida de gran parte del patrimonio cultural de los mexicanos. De ahí la necesidad de plantear un debate serio e informado sobre los alcances de esta reforma constitucional, especialmente en el rubro relativo a la concurrencia competencial tratándose del patrimonio cultural.
Las cuestiones de las que debemos partir son sencillas: ¿Qué implica para las entidades federativas esta probable modificación constitucional? ¿Cómo se conducirán los estados ante este reto y oportunidad?
El actuar de las autoridades locales pasará, necesariamente, por:
1. Dictar una legislación en materia cultural acorde con las características que en materia arqueológica e histórica tenga cada entidad federativa.
2. Tipificar nuevos delitos, siguiendo el concepto de patrimonio cultural que se haya definido en la legislación local, así como la percepción que de tal patrimonio tenga las élites políticas dominantes en cada entidad.
3. Se requerirá un nuevo diseño institucional en el ámbito cultural. Ello, de nueva cuenta, acorde con la consecuente exigencia de definición de lo que debe entenderse como patrimonio cultural en cada entidad, que vendrá a definir en gran medida las atribuciones y organización de la dependencia u organismo encargado de su cuidado.
4. Destinar mayores recursos al rubro de cultura.
No todo está dicho. Las anteriores reflexiones y apuntes deben entenderse en el contexto de una propuesta que deberá discutirse y aprobarse en la Cámara de Diputados y luego pasar a consulta de las entidades federativas, quienes deberán en su mayoría aprobarla antes de que sea publicada y entre en vigor.
Hay muchos puntos que deben discutirse y analizarse. Por ejemplo, los intereses particulares que buscan la privatización y la atomización del patrimonio cultural; los procedimientos empleados en la reforma constitucional: la premura y la aprobación en paquete de tan disímbolas atribuciones; la necesidad de foros y consultas en áreas tan estratégicas como lo es el patrimonio cultural, antes de proceder a la reforma; por citar sólo algunos detalles que deben considerarse.
Hay alternativas que deben discutirse: una sana concurrencia; un periodo de transición que permita a la postre operatividad a la concurrencia competencial; una mejor descentralización en el diseño actual e incluso la búsqueda de un diseño institucional que puede incluso contemplar un órgano autónomo de naturaleza especial donde concurra federación y entidades federativas, etcétera
En esta discusión esta mucho en juego. El patrimonio cultural es ante todo uno de los elementos que dan contenido a la identidad de esta nación y no puede, aun bajo el argumento de fortalecer el sistema federal, dejarse a la deriva y arriesgar su destrucción o merma. Sin mayores argumentos que los de que el federalismo se consolida, la Cámara de Diputados y, si fuere el caso, las entidades federativas, no pueden aprobar esta reforma que puede devenir perjudicial para el patrimonio cultural de México.
Fuentes de consulta

López Zamarripa, Norka, El futuro del sistema jurídico nacional e internacional del patrimonio cultural, México: Porrúa, 2003.
López Zamarripa, Norka, Los monumentos históricos arqueológicos. Patrimonio de la humanidad en el derecho internacional, México: Porrúa, 2001.
Florescano, Enrique, coord., El patrimonio nacional de México, México: Fondo de Cultura Económica, CONACULTA, 1997, 2 t.

El dictamen fue publicado en la Gaceta Parlamentaria del 27 de abril de 2006. Consultado en: http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/index.php?sesion=2006/04/27/1&documento=49